Urgensi Membangun Sistem Keterbukaan Informasi Publik

oleh : W. Riawan Tjandra, S.H., M.Hum

Kebutuhan terhadap informasi saat ini tak urung telah menempatkan informasi publik menjadi barang publik yang bersifat primer. Dalam relasi antara penguasa dan rakyat, sistem informasi publik yang terkait dengan kebijakan pemerintah di aras pusat bertumpu pada peran Depkominfo dan di daerah Dinas Informasi dan Komunikasi (Inkom) Pemda. Kedua institusi tersebut saat ini berupaya mereformasi peranan Deppen dan Kanwil-nya di daerah, yang lebih banyak tampil sebagai “dewan petunjuk bapak presiden” dan justru menjadi lembaga tirani informasi semasa Orba berkuasa.

Dalam proses penetapan kebijakan publik, memang berbagai regulasi sektoral selama ini mendorong dibukanya hak akses publik untuk berperan serta. Namun,  pada umumnya, hak untuk berperan serta dalam berbagai regulasi itu hanya berhenti pada level formulasi undang-undang atau sekedar menjadi statement of right saja, tidak teroperasionalisasikan sampai pada level aturan pelaksanaan yang secara riil bisa dipergunakan sebagai landasan normatif bagi akses publik.

Masyarakat yang secara teoritik memiliki hak untuk mengakses informasi publik dalam proses penetapan kebijakan, tidak sungguh-sungguh mampu memergunakan haknya untuk memantau, mengritisi dan mengevaluasi kebijakan publik yang akan ditetapkan oleh para pejabat publik.

Seorang filsuf bernama Hegel (1770-1831) pernah mengingatkan bahwa hukum semestinya tidak membatasi kebebasan manusia, melainkan justru memungkinkannya, karena hukum menjamin aturan sebagai syarat mutlak bagi perkembangan manusia. Berbagai regulasi sektoral yang mengatur hak masyarakat untuk berperan serta dalam proses penetapan kebijakan publik yang hanya berhenti pada formulasi undang-undang, tanpa dioperasionalisasikan secara tuntas dan diekspresikan secara konkrit melalui sikap demokrat pejabat publik untuk membuka diri, menjadikan negeri ini telah menjelma menjadi negeri kata-kata. Sekalipun regulasi datang silih berganti, hal itu tak lebih dari politik kata-kata dan aborsi bahasa yang sejatinya abai terhadap tuntutan demokrasi.

Sistem demokrasi modern dengan lugas mendorong terwujudnya pemerintahan terbuka (open government). Ada 5 (lima) syarat untuk terwujudnya pemerintahan terbuka, yaitu: (1) hak untuk memantau perilaku pejabat publik dalam menjalankan peran publik (right to observe);  (2) hak untuk memeroleh informasi (right to information);  (3) hak untuk berpartisipasi dan terlibat dalam proses pembentukan kebijakan publik (right to participate); (4) kebebasan berekspresi, salah satunya mewujud dalam kebebasan pers; dan (5) hak untuk mengajukan keberatan manakala penguasa menolak memenuhi keempat hak tersebut (right to appeal).

Setelah UU Keterbukaan Informasi Publik dipromulgasikan (April 2008), maka landasan yuridis untuk menyusun Perda mengenai transparansi dan partisipasi menjadi semakin kuat. Keterbukaan Informasi Publik merupakan arena sinergi antara Pemerintah dan rakyat dalam proses penyelenggaraan pemerintahan, khususnya di aras lokal. Namun, ”cacat bawaan” yang terdapat dalam UU KIP tetap harus diantisipasi, yaitu adanya fallacy dalam desain pengaturannya: (1). UU KIP justru lebih banyak mengatur rakyat pengguna informasi daripada mengatur pemerintah yang memiliki kewajiban hakiki untuk mewujudkan keterbukaan informasi publik dan (2). Kriminalisasi terhadap pengguna informasi justru mengancam kebebasan rakyat dan pers dalam mengakses informasi yang sebenarnya merupakan hak (right) rakyat, bukan sekedar charity dari pemerintah, atau bagian dari politik tebar pesona, apalagi tidak selayaknya disejajarkan dengan SLT.

Dalam konteks peran lembaga legislasi (parlemen/DPR), manakala nantinya  setelah UU KIP diundangkan, kemudian disusul diundangkannya UU Kerahasiaan Negara, yang notabene berbeda karakter tersebut akan dihasilkan sebagai produk dari lembaga parlemen yang sama, sebenarnya parlemen akan terlihat sebagai lembaga yang mengalami krisis identitas serius bak pasien yang mengalami schizofrenia. Bagaimana mungkin dari lembaga yang sama bisa disetujui dua produk hukum yang berbeda/bertolak belakang?  Pengecualian atas informasi sebagaimana terdapat di berbagai negara, cukup diatur sebagai materi muatan UU KIP, tidak perlu diatur dalam UU tersendiri.

 

Menjamin Hak Rakyat Atas Informasi Publik

Di era demokrasi saat ini, partisipasi menjadi kata kunci yang menjadi model bagi setiap proses kebijakan publik. Sangat naif, berbicara demokrasi tanpa menyertakan keterbukaan dan partisipasi masyarakat. Salah satu jaminan untuk memberikan ruang partisipasi dan akses rakyat yang lebih luas dalam penyelenggaraan pemerintahan, baik di pusat maupun di daerah, adalah memberikan jaminan bagi rakyat untuk mengakses informasi publik.

Arti strategis dari UU KIP tersebut analog dengan model pengaturan akses rakyat untuk memperoleh informasi publik di berbagai negara lain. Amerika misalnya, melalui Freedom of Information Act (FIA) 1966 berupaya memberikan jaminan yuridis terhadap hak rakyat untuk mengakses kebijakan publik yang dibuat oleh pemerintah. Sebelum dikeluarkannya FIA, didahului dengan diaturnya akses rakyat atas informasi melalui UU Prosedur Administrasi (Administrative Procedure Act/APA). APA tersebut telah menisbatkan bahwa hak atas informasi publik perlu dijamin secara legal melalui regulasi, untuk mengubah model akses rakyat atas informasi di AS, yang sebelumnya peminta informasi harus dapat membuktikan ”perlunya mengetahui” ( a need to know) dalam meminta informasi dari otoritas yang berwenang dan tidak ada saluran peradilan manakala aksesnya tersebut ditolak.

Di Jepang, perjuangan rakyat untuk dapat mengakses informasi publik telah dimulai sejak tahun 1960. Baru setelah kurang lebih 20 tahun kemudian, tepatnya pada tahun 1999, Jepang berhasil memiliki regulasi khusus yang menjamin akses rakyat atas informasi publik melalui Law Concerning Access to Information Held By Administrative Organs (UU tentang Akses Terhadap Informasi yang Dikuasai oleh Badan Administratif). Namun, hak akses rakyat atas informasi publik di Jepang, sebenarnya sudah dimulai jauh sebelum lahirnya UU Nasional yang mengatur jaminan atas informasi tersebut.

Di Jepang, atas dasar kewenangan mengatur urusan pemerintahan yang didelegasikan oleh pasal 92-94 konstitusinya, berbagai Pemda di Jepang yang dipelopori oleh Kanagawa dan Saitawa Prefectures (setingkat provinsi) telah mengatur hak akses rakyat atas informasinya melalui berbagai regulasi lokal. Hingga bulan April 2001, tercatat sudah 2131 Pemda dari sekitar 3200 Pemda tingkat II di Jepang yang telah mengelurkan Perda mengenai kebebasan memperoleh informasi publik. Jadi, perjuangan rakyat untuk memperoleh jaminan akses informasi publik di Jepang justru dimulai dari tingkat lokal untuk mendorong dilahirkannya regulasi sejenis di tingkat nasional.

Perlindungan yuridis hak akses rakyat atas informasi publik di Indonesia sebenarnya secara spesifik telah menjadi materi muatan konsitusi (UUD 1945) pascaamandemen. Pasal 28F UUD Negara RI 1945 secara tegas mengamanatkan bahwa setiap orang berhak untuk berkomunikasi dan memperoleh informasi untuk mengembangkan pribadi dan lingkungan sosialnya, serta berhak untuk mencari, memperoleh, memiliki, menyimpan, mengolah, dan menyampaikan informasi dengan menggunakan segala jenis saluran yang tersedia. Ketentuan tersebut sebangun dengan rumusan yang jauh sebelumnya telah disebutkan dalam Deklarasi Universal tentang Hak-hak Asasi Manusia 1948 (dimana Indonesia ikut meratifikasinya) yang menyatakan bahwa setiap orang berhak untuk kebebasan berpendapat dan menyatakan pendapatnya, hal inimencakup untuk menganur pendapat tanpa ada yang mengganggu dan untuk mencari, menerima dan memberikan informasi dan gagasan melalui media apapun tanpa memperdulikan batas negeri. Dengan demikian, pengaturan hak atas informasi publik dalam konstitusi RI merupakan salah satu perlindungan atas HAM.

Substansi UU KIP tersebut sangat jelas merupakan derivasi langsung dari salah satu materi muatan UUD Negara RI 1945. Sebaliknya, usulan untuk mengatur rahasia negara menjadi UU, justru tidak jelas cantolan yuridisnya dalam UUD, bahkan dapat dikatakan inkonstitusional. Seharusnya, usulan untuk disusunnya UU Rahasia Negara batal demi hukum (nietige van rechtswege).

Pilihan yang menarik bagi pengaturan akses rakyat atas informasi publik yang merupakan hak konstitusional tersebut bisa menggunakan pilihan model yang serupa dengan perjuangan rakyat Jepang untuk memperoleh perlindungan atas akses informasi publik. Pasal 18 ayat (2) UUD Negara RI 1945 bisa dipergunakan sebagai entry point bagi perlindungan akses rakyat atas informasi publik melalui pengaturan dalam Perda mengenai kebebasan memperoleh informasi publik. Pemda berdasarkan mandat pasal 18 ayat (2) UUD Negara RI 1945 yang memberikan wewenang mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dikaitkan dengan UU No. 32 Tahun 2004 dan PP No. 38 Tahun 2007 merupakan landasan yuridis yang sahih untuk mengatur di tingkat lokal hak rakyat atas informasi publik.

Pengaturan hak rakyat atas informasi publik tersebut bisa menjadi legal framework yang menjamin transparansi dan partisipasi rakyat dalam perencanaan, penetapan dan evaluasi atas berbagai produk kebijakan di tingkat lokal, sejak regulasi sampai pada policy rule-nya. Pada akhirnya, tujuan untuk mewujudkan pemerintah yang bersih dan berwibawa (clean and strong government) dapat segera terwujud di negeri yang konsitusinya menganut prinsip demokrasi konstitusional ini.

Perda Partisipasi publik

Menguatnya civil society pada aras lokal merupakan buah reformasi yang perlu terus dipertahankan eksistensinya melalui pelembagaan akses rakyat dalam demokrasi lokal. Menguatnya kapasitas rakyat dalam kehidupan demokrasi harus dilihat sebagai bagian dari penguatan state, yang salah satu satu unsur pembentuknya yang utama adalah rakyat.

Penguatan partisipasi rakyat dalam penyelenggaraan pemerintahan lokal dapat dilembagakan dengan cara  segera dirampungkannya penyusunan Perda partisipasi publik yang melibatkan unsur ornop, Perguruan Tinggi, Pemerintah daerah, DPRD dan masyarakat dalam arti luas. Di beberapa daerah di wilayah DIY dan Jateng saat ini sedang dibahas Raperda mengenai partipasi publik dalam penyelenggaraan pemerintahan. Gagasan itu sebenarnya ingin mengakomodasi dan melembagakan secara utuh kecenderungan demokrasi yang semakin mengharuskan keterlibatan rakyat untuk mengefektifkan kinerja pemerintahan lokal.

Partisipasi ingin dibangun melalui 2 (dua) tingkat, yaitu (1). partisipasi masyarakat dalam lingkungan perdesaan yang bersifat terbuka dan bebas, sebagai wujud hak dasar rakyat dalam penyelenggaraan pemerintahan, dan (2). Partisipasi desa, yaitu penyaluran lebih lanjut aspirasi masyarakat dalam komunitas perdesaan kepada Pemerintah Kabupaten. Proses agregasi kepentingan masyarakat desa ini pada dasarnya untuk meningkatkan keberdayaan pemerintahan desa.

Pemerintah kabupaten dalam hal ini memiliki kewajiban untuk menjamin terpenuhinya sejumlah hak dasar desa, yaitu: (1). Hak untuk memperoleh informasi atas berbagai program/kegiatan dan kinerja pemerintah kabupaten; (2). Hak untuk memberikan masukan atau hak desa untuk didengar suaranya menyangkut hal-hal yang terkait dengan pembangunan kabupaten; (3). Hak untuk mengajukan keberatan sebagai akibat tidak dilibatkannya desa maupun mal administrasi pemerintah kabupaten maupun pemerintahan yang “lebih tinggi” dalam proses penyelenggaraan pemerintahan daerah; dan (4). Hak desa untuk mengawasi pelaksanaan dan memberikan evaluasi atas kinerja pemerintah kabupaten berdasarkan norma, tolok ukur dan metode yang telah dilembagakan secara normatif.

Hal tersebut sangat diperlukan mengingat pasal 215 UU No. 32/2004 dapat mengundang penafsiran bahwa dalam pembangunan yang diselenggarakan di desa baik oleh pemerintah kabupaten/kota dan atau pihak ketiga hanya menempatkan pemerintah desa (dan rakyat desa) hanya sebagai partisipan, bukan subyek dalam kebijakan pembangunan daerah.

Di samping melalui partispasi dua tingkat di atas, diperlukan pula disain saluran partisipasi sekunder, yaitu hak rakyat untuk menyalurkan aspirasinya secara langsung dan sistemik kepada pemerintah kabupaten maupun provinsi sebagai saluran dekonsentrasi Pusat. Usulan beberapa ornop pada waktu dibukanya wacana mengenai pembuatan Perda partisipasi publik adalah adanya semacam komisi partisipasi publik di tingkat lokal yang mampu menjadi media dan menguatkan saluran partisipasi sekunder tersebut. Komisi partisipasi tersebut harus memiliki networking dengan birokasi pembuat kebijakan lokal agar dapat menjadi media untuk membangun komunikasi yang efektif antara civil society dengan pemerintah lokal, dan pada tahap berikutnya akan melembagakan iklim demokrasi lokal yang kondusif untuk menyuburkan akar demokrasi.

Dalam teori perundang-undangan terdapat asumsi bahwa berlakunya/absahnya (validity) dari suatu norma/kebijakan selalu berhubungan dengan daya gunanya/fektifnya (efficacy) dari norma/kebijakan  tersebut. Daya guna dari suatu norma/kebijakan merupakan resultan dari  norma/kebijakan dengan kebutuhan faktual rakyat lokal berdasarkan proses analisis kebutuhan (need assessment).  Partisipasi publik yang dilembagakan secara sistemik dan dijamin melalui suatu aturan normatif pada aras lokal, akan mendorong efektivitas norma/kebijakan yang dibuat oleh pemerintah lokal. Pasal 53 UU No. 10/2004 tentang pembentukan peraturan perundang-undangan juga memberikan ruang yang luas bagi rakyat dalam proses formulasi peraturan perundang-undangan, mulai dari aturan setingkat undang-undang sampai pada Perda. Hal tersebut menjadi landasan  normatif bagi segera dirampungkannya agenda penyusunan Perda partisipasi publik dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah.

Setiap kebijakan di daerah harus mampu menjamin pemenuhan hak partisipasi rakyat agar kebijakan tersebut dapat dilaksanakan secara efektif. Hal tersebut juga menghendaki adanya sanksi yang jelas dan tegas melalui regulasi bagi pejabat atau instansi pemerintahan daerah yang dengan sengaja terbukti menghalang-halangi realisasi partisipasi yang dibutuhkan. Sebaliknya, perlu ada mekanisme reward bagi pejabat atau pemerintahan daerah yang mampu menyelenggarakan kebijakan secara partisipatif melalui kinerja yang tinggi.

Perda partisipasi publik merupakan agenda lokal yang perlu terus didorong realisasinya oleh berbagai elemen demokrasi seperti: Ornop, Perguruan Tinggi, DPRD, dan masyarakat dalam arti luas. Partisipasi publik merupakan upaya untuk mewujudkan visi pemerintahan modern yang demokratis, yaitu perlunya pemberdayaan rakyat khususnya yang berada pada akar rumput. Upaya pemberdayaan tersebut memerlukan semangat untuk melayani masyarakat (a spirit of public services), menjadi mitra masyarakat (partner of society) dan melakukan kerja sama dengan masyarakat (production atau partnership). Hal semacam itulah yang menjadi argumen utama  bagi perlunya disain legal framework yang mampu melembagakan partisipasi publik dalam berbagai kebijakan penyelenggaraan pemerintahan, yang di tingkat daerah perlu segera dijamin secara normatif.

 [1] Disampaikan dalam Acara TA: Local Regulation of citizen participation in planning & budgeting, Karanganyar, 12-13 Mei 2008 yang difasilitasi oleh LGSP – USAID.

 [2] Penulis adalah Konsultan (STTA) LGSP-USAID, Kandidat Doktor Ilmu Hukum UGM, Lektor Kepala/IV A pada FH dan Magister Ilmu Hukum Univ. Atma Jaya Yogyakarta, Ketua Litbang Asosiasi Pengajar HTN dan HAN Wilayah DIY, serta Advokat